Europe: Draghi met les pieds dans le plat edit

28 May 2026

Dans le discours qu’il a prononcé à l’occasion de la remise du prix Charlemagne, pour expliquer la faiblesse de l’Europe face aux principaux défis actuels, outre ses critiques bien connues à l’égard des dirigeants actuels de l’UE, Mario Draghi a également remis en question le modèle d’intégration que l’Europe s’est donné au cours des soixante-dix dernières années. Consciente des tragédies du XXe siècle et afin d’éviter la centralisation du pouvoir et les risques d’hégémonie, l’Europe s’est dotée d’un modèle d’intégration qui privilégie les règles plutôt que la discrétion politique et cherche à sublimer les conflits en décentralisant les décisions entre un grand nombre d’agences indépendantes, avec des procédures qui sont lentes, lourdes et peuvent souvent paraître bureaucratiques. Draghi ne nie pas les grands succès remportés par ce modèle, mais constate qu’il n’est plus à la hauteur des défis d’aujourd’hui. D’où son appel en faveur d’un « fédéralisme pragmatique ». Par ces mots, Draghi ne se contente pas de donner des conseils sur les politiques à mener, mais soulève une question structurelle potentiellement explosive qui mérite un débat approfondi.

L’intégration européenne a véritablement débuté il y a soixante-dix ans avec la création de la CECA, fondée sur l’intuition de Jean Monnet communément décrite comme le « modèle fonctionnaliste ». De quoi s’agit-il ? Même si sa mise en œuvre est extrêmement compliquée, la définition conceptuelle est relativement simple. Si les États européens sont souverains, ils sont conscients non seulement d’avoir des intérêts et un destin communs, mais aussi d’être régulièrement confrontés à des problèmes qui exigent une action collective. Lorsqu’ils s’accordent sur ce point et définissent les objectifs à poursuivre ainsi que les moyens de les atteindre, ils acceptent librement de partager une partie de leur souveraineté et de confier la mise en œuvre de ces objectifs à des institutions communes. La plus importante est la Commission, mais ces dernières années, le Parlement européen, élu au suffrage universel, a également pris de l’importance. Il existe toutefois aussi un grand nombre d’agences indépendantes auxquelles sont confiées des tâches spécifiques ; la plus importante est de loin la Banque centrale européenne.

Cette logique « fonctionnaliste » explique notamment pourquoi, dans certains cas, le système prévoit le vote à la majorité et dans d’autres non. Draghi a raison de noter qu’un tel modèle privilégie les règles par rapport à la discrétion politique. Cela explique le rôle central que joue la Cour de justice dans le système. En substance, il s’agit davantage d’un processus, ou d’une méthode, que d’un modèle. Il peut se résumer par le slogan : rien n’est possible sans les États, rien ne peut durer sans les institutions. À y regarder de plus près, même s’il est issu de l’esprit cartésien d’un Français, tout cela n’est pas très éloigné, sur le plan conceptuel, de la Constitution très décentralisée que s’est donnée l’Allemagne après le traumatisme du nazisme, une Constitution qui sacralise les règles tout en regardant avec suspicion la « discrétion du Prince ».

Dès le début, il était clair pour tous que ce que Monnet avait conçu était un hybride destiné à évoluer, mais dans quelle direction ? Il fut en effet critiqué tant par les fédéralistes, qui en soulignaient les insuffisances, que par les défenseurs de la souveraineté nationale ; en premier lieu, les gaullistes selon lesquels le modèle de Monnet consistait à soustraire le pouvoir à la politique, qui ne pouvait être que nationale, pour le confier à une bureaucratie. Après la CECA, l’Europe tenta, avec la CED, l’aventure de l’intégration militaire. Par sa nature même, la CED aurait rendu nécessaire une évolution fédéraliste.

L’expérience échoua pour les raisons bien connues et le chemin reprit sur le terrain économique avec les traités de Rome, en suivant les lignes d’un fonctionnalisme rigoureux. Cela n’a pas empêché la plupart des analystes, mais aussi des responsables politiques, de continuer à considérer le fonctionnalisme comme une phase transitoire. Vers quoi ? Vers une fédération selon certains, vers une confédération selon d’autres. Malgré cela, à l’exception de De Gaulle qui a d’ailleurs échoué dans son entreprise, personne n’a jamais sérieusement tenté de changer la nature du modèle. Diverses modifications des traités ont été apportées ; certaines, avec l’Acte unique (1986), Maastricht (1992) et Lisbonne (2007), étaient assez substantielles. Dans de nombreux cas, le vote à la majorité a été étendu et les compétences de la CEE, devenue entre-temps l’UE, se sont élargies. Cependant, aucune modification, pas même le projet avorté de « Constitution » en 2005 ou la création d’une institution à bien des égards « fédérale » comme la BCE en 1998, n’a substantiellement modifié l’équilibre des institutions et donc la nature fonctionnaliste du processus.

Ce modèle hybride, que la plupart considéraient comme transitoire et dont Monnet n’avait jamais pleinement défini les finalités, a permis les progrès extraordinaires de l’intégration européenne, souvent au milieu de grandes difficultés politiques et souvent en retard sur les événements,. Au point que certains, comme Jacques Delors, ont commencé à se demander si, en fait, le fonctionnalisme n’était pas une forme transitoire, mais un nouveau modèle politique. Delors lui-même évoquait un Objet Politique Non Identifié (OPNI). Il l’avait d’ailleurs comparé à un frelon : il a toutes les caractéristiques pour ne pas pouvoir voler, et pourtant il vole. La vérité est que préconiser une évolution du fonctionnalisme vers une fédération ou une confédération exigerait dans les deux cas une rupture ou un saut qualitatif différent de tout ce qui s’est produit jusqu’à présent de manière progressive. Dans l’hypothèse fédérale, la centralité du Conseil européen n’aurait plus de sens ; dans l’hypothèse confédérale, la supériorité reconnue du droit européen, et donc des décisions de la Cour de justice européenne, sur le droit national ne serait plus admissible. Ce n’est pas un hasard si le rôle de la Cour de justice a été au centre du débat qui a conduit au Brexit.

Quel a été le moteur de ce processus ? Les facteurs ont été essentiellement au nombre de trois. La prise de conscience continue, bien que tardive, de la nécessité d’une action commune. Ce que Monnet appelait la « solidarité de fait » produite par le succès de l’action commune, qui renforçait le soutien politique pour les étapes suivantes. Enfin, un leadership politique fondé sur le duo franco-allemand ; inévitable, puisque tout avait commencé par la prise de conscience de la nécessité d’aborder définitivement la « question allemande » qui avait déclenché tant de conflits au cours des derniers siècles. Un leadership fondamental, non pas parce que les deux pays étaient d’accord, mais précisément parce que leurs positions de départ étaient souvent divergentes.

Draghi met désormais les pieds dans le plat et affirme que ce modèle n’est plus adapté pour relever les défis d’un monde profondément transformé, marqué par la crise du multilatéralisme et de la solidarité transatlantique, ainsi que par la nécessité de recourir à des formes plus actives de politiques industrielles afin de combler le fossé technologique. Et surtout par la nécessité pour l’Europe d’assumer pleinement la responsabilité de sa propre sécurité.

Cette affirmation est-elle fondée ? Il est certainement vrai que le prochain défi, celui de la défense, nous rapproche beaucoup du cœur de la souveraineté, que nous avions d’ailleurs déjà effleuré avec l’union monétaire. Plus profondément, c’est une problématique qui nous ramène à l’analyse de John Pinder, un observateur britannique perspicace et très pro-européen, mais désormais oublié. Écrivant dans les années 60 du siècle dernier, Pinder distinguait l’« intégration passive », pour laquelle la CEE était assurément bien dotée, de l’« intégration active », qu’il considérait comme plus problématique. En d’autres termes, l’Europe s’était dotée d’un système très efficace pour éliminer les obstacles, mais moins capable d’« agir ensemble ». Tout cela peut sembler simpliste, mais il y a du vrai. L’UE a connu ses plus grands succès lorsqu’elle a établi des règles communes ou supprimé les règles nationales. Son succès est bien plus modeste en matière de dépenses communes. Les citoyens sont en général satisfaits de la suppression des obstacles et des frontières. Le principal exemple de politique commune, la politique agricole qui absorbe une part importante du budget, ne semble en revanche pas avoir suscité le même degré de consensus politique. Il n’en reste pas moins qu’aujourd’hui, ces mêmes citoyens qui nous demandaient d’abolir les obstacles réclament surtout davantage de protection dans un monde perçu comme plus hostile.

Si ce qui précède est vrai, la pierre lancée par Draghi dans l’étang peut provoquer de très hautes vagues. Le problème est compliqué par le fait que le modèle de Monnet est rarement compris par les médias, la classe politique et donc l’opinion publique. Une erreur dont Draghi lui-même n’est pas tout à fait exempt consiste à interpréter le caractère souvent confus du processus comme un abandon de la politique au profit d’une bureaucratie irresponsable. La réalité est bien différente ; malgré sa complexité et ses erreurs, le processus reste à tous les niveaux entièrement entre les mains de la politique ; les « erreurs de Bruxelles » trouvent presque toujours leur origine dans les capitales. Le nier, c’est sous-estimer la complexité de la société européenne et de l’histoire des peuples qui la composent, mais surtout offrir un argument facile à la polémique des populistes.

Cela dit, avec tous ses défauts, le fonctionnalisme est la Constitution de l’Europe. Si nous le jugeons obsolète, par quoi le remplaçons-nous ? Draghi lui-même ne nous aide malheureusement pas. Qu’entend-il par fédéralisme pragmatique ? Nous savons que ce terme a des implications institutionnelles et constitutionnelles différentes selon les pays. Mais surtout, où se trouve le moteur ? Personne ne peut sérieusement s’imaginer que ce soient les « pays fondateurs » autour du duo franco-allemand. Draghi lui-même nous explique pourquoi ; sa liste des pays qui tirent l’effort commun en matière de défense comprend la France, l’Allemagne, la Pologne, le Royaume-Uni, les pays baltes et les pays nordiques. Il aurait pu ajouter les Pays-Bas. Il s’agit en effet du nouvel axe porteur de la politique européenne, et pas seulement en matière de défense et de sécurité ; le Royaume-Uni, les pays nordiques et baltes (auxquels s’ajoute la Suisse) sont également les pays européens à la pointe de l’innovation. À première vue, ce groupe ne semble toutefois pas très apte à produire un projet fédéraliste. La sagesse nous conseille donc peut-être d’utiliser l’appel de Draghi comme une invitation à « agir ensemble » et, en ce qui concerne la méthode, de continuer à miser sur la capacité d’adaptation du fonctionnalisme de Monnet. En substance, parier que le bourdon continuera à voler.